农村公路投融资现状及对策探讨
    

农村公路投融资现状及对策探讨

程兴新

(陕西省交通厅交通工程定额站)

 摘要:我国农村公路投融资的现状和存在的问题,分析了常用公路融资模式对农村公路的不适用性,结合我国的国情和农村公路建设的特点,提出了发行农村公路建设债券、建立农村公路专项资金、国家优惠政策和市场化运作等方面以拓宽农村公路融资渠道。

  关键词:农村公路;投融资;对策

  从公路行政等级上来说农村公路主要是指县道、乡道、专用公路、村道及其他组级公路等[1]。农村公路是我国国民经济发展的重要交通基础设施,是国家公路网的重要组成部分,是连接城市和农村的桥梁和纽带。自交通部提出要修好农村路,切实解决农民出行难的问题以来,全国正掀起新一轮农村公路建设的热潮。截止到2008年底,农村公路通车总里程已达321万公里[2],农村公路建设成为社会关注的焦点。其对发展地方经济,活跃农村市场,沟通城乡物资交流,促进全面建设小康社会的发展,建设社会主义和谐新农村,具有重要意义。

  一、我国农村公路投融资现状

  目前,农村公路建设筹集的资金主要来自财政投资、农民筹资(包括以工代资)、银行贷款、民间社会团体投资等渠道。主要以国家各级政府的投入为主,其他筹集资金的渠道或方式则还仅仅停留在作为国家投资的一种有限的补充。

  (一)国家财政投入

  国家财政投入主要包括:(1)国债资金投入。由于国债资金的投入,使得公路建设资金紧张状况得到缓解,融资能力显著提高。按照经验,每1亿元的公路基础设施建设国债资金引来的银行、地方配套等渠道资金达5.33亿元,即每缩减1亿元的公路国债资金,将影响银行、地方配套等渠道资金达5.33亿元。2003-2006年国家动用了500亿元国债资金和交通专项资金用于农村公路建设。“十一五”期间,国家将投入1000亿元资金对全国所有的农村公路进行改造和道路升级[3]。(2)中央补助。实行农村税费改革后,将逐步取消传统的民工建勤方式修建农村公路,中央为了加快农村公路的发展,对于农村公路建设实行补贴制度。西部地区为每公里50万元,中部地区为每公里30万元,东部地区为每公里10万元。“十一五”期间,国家将安排1000亿元用于农村公路建设,补助标准为:通村公路每公里补助10万元;通乡公路每公里补助40万元。2008年,全社会完成农村公路投资1887亿元,新建改建农村公路39.1万公里,使我国农村公路总里程已达到321万公里,全国乡镇通沥青(水泥)路率达88.7%,动、中部地区建制村通沥青(水泥)路率分别为89.7%、79%。到2010年基本实现全国所有具备条件的乡(镇)通沥青或水泥路[4]。

  (二)农民筹资,以工代资

  建国以来为弥补我国农村公路建设和养护资金的不足,重要途径之一是进行“农民筹资、以工代资”。这种途径是农民参与农村公路建设的主要形式,特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式,为我国农村公路建设发挥了巨大的作用。尤其是以工代资的形式,使农村公路建设成本大大降低。因此以工代资在农村公路建设资金构成中占绝大多数份额。但随着“三农”问题的提出,党中央、国务院为了使农民得到休养生息,对农村、农业、农民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠农政策,取消了农村劳动积累工和农村义务工(两工)。

  (三)银行贷款

  农村公路建设项目主要服务于农村、农业、农民,而农业属于弱质产业,相对资金收益率低,从而使得农村公路建设项目的偿债能力差,面临着相对较大的还本付息压力,银行往往不愿对其发放贷款。特别是随着金融改革的深入进行,国有商业银行都在撤离农村市场而转向城市市场,农村金融的供给越来越短缺。而农业发展银行等作为向农村基础设施建设贷款的政策性银行,自身的融资渠道尚未拓宽,资金来源渠道狭窄,融资成本较高,投资能力有限,未能成为农村公路建设的主要资金来源。

  (四)民间捐款

  传统的农村公路建设一般遵循“谁受益谁修建”、“自己路自己修”的原则,发动村民主动捐款修路。这在我国大部分省区已成为农村公路建设资金的主要筹资渠道之一。然而,这种筹集资金实施的前提首先应该是符合国家法律、法规的有关规定。同时,政府在发动时应本着自愿、可及的原则,不能强行摊派,否则本意是作为政府“民心工程”、“德政工程”的农村公路建设反而会加重企业和个人,尤其是所在农村公路沿线农民的负担,导致最终结果与政府初衷背道而驰。另外,村民捐款数量多少不定,一般为小额捐款,很难筹集大笔资金。因此,这种筹资方式不仅有一定的政策风险,而且效率不高。而农村公路建设所需的资金数额较大,仅依靠这种融资方式是难以保证的。

  上述这些融资方式被实践证明是行之有效的,但是新时期农村公路建设所需的资金数额巨大,如果仅仅依靠国家各级政府财政投入和上述几种辅助手段,则农村公路建设资金缺口将十分巨大,而且很难保证农村公路建设资金及时到位。因此,必须通过创新和深化融资方式,让更多的资金注入到农村公路建设中来。

  二、常用公路融资模式对农村公路的适用性分析

  我国公路项目的融资模式通常包括BOT(建设-经营-移交)、BT(建设-移交)、TOT(移交-经营-移交)、ABS(资产-担保证券)、PF I(民间主动融资)等[5-6]。其中BOT是指投资者以政府给予的特许权为基础,融资建设某基础设施项目,在规定的时间内经营该设施并收取服务费,回收成本并获取利润,特许期满后将设施移交给政府部门或其他公营机构。BOT方式适合项目投资额巨大、收益稳定、投资期长的基础设施项目。BT是指由业主通过公开招标的方式确定建设方, 由建设方负责项目资金的筹措和工程建设, 项目建成竣工验收合格后由业主回购, 并由业主向建设方支付回购款的一种融资建设模式。TOT是指需要融入资金的公营机构,把已经投产运营的基础设施项目的特许权移交给私营机构经营,私营机构一次性地付款给公营机构,用于建设新项目。项目经营期满后,私营机构再把设施移交回公营机构。TOT的实质是出售已投产项目一定期限内的现金收益来实现融资,进而建设新项目的过程。TOT适用的项目与BOT类似,只是运行模式有所不同,变得更为简便,并且降低了投资者的风险。ABS意为资产担保证券,是资产证券化的一种形式,是以项目所属资产为基础,以该项目资产所能带来的预期收益为保证,通过在资本市场发行证券来募集资金的一种项目融资方式。ABS的发行基础是资产项目在当前和未来所产生的稳定的现金流,所以其成功与否的关键在于资产项目未来的收益能力,项目收益应能够足以还本付息。PFI指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营机构进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营机构则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。公共机构仅限于政策计划的制定,而在设计、资金调配、运营管理等方面尽可能委托给私营机构。PFI是对BOT项目融资的优化,其基础是政府具备偿付能力或项目稳定收益能力。

  要弄清楚以上融资模式是否适用于农村公路建设融资,必须理清我国农村公路建设的特点。从性质上看,农村公路是一种典型的公共物品,不存在收费的可能;从项目规模上看,农村公路的单项规模很小,投资比较分散;从投资能力看,在最近一段时期内中央政府和地方政府的财力难以独力承担全部的建设资金。对于BOT、BT、TOT、ABS、PFI等投融资模式,最基本的条件是政府具备偿付能力或项目自身具有稳定收益,而农村公路建设的现实是政府财力与投资需求存在一个客观的缺口,加之农村公路的免费性质,投资者必然会望而却步。同时,BOT、TOT、ABS融资具有一定的门槛,适于投资单体较大项目,这也与农村公路的特点相悖。所以,这些曾在以高速公路为代表的公路建设中发挥重要作用的投融资方式并不适合农村公路投融资。但这并不等于说不能在农村公路投融资中使用,必须结合当地情况灵活使用。如陕西省,采用TOT方式,把适合的已建成项目转让出去,有利于减轻国家财政负担,分散政府投资风险,不仅可偿还项目建设的债务,还可能使转让收费权的收入大于原建设投资,获得增量资金用于新项目建设。对于受让方,TOT模式消除了项目建设的风险,而且收入稳定、维护费低。

  三、我国农村公路建设投融资对策及途径

  虽然每年各级政府都在加大农村公路的投入力度,但农村公路建设和养护所需的资金仍然相当紧缺,农村公路的融资仍然面临许多困难,融资渠道过于狭窄,严重制约了农村经济的发展。结合我国农村公路建设的实际情况,建议从以下几个方面拓宽融资渠道。

  (一)发行农村公路建设债券

  无论是国外的公路建设还是我国铁路建设,它们的融资经验都表明,发行大规模的行业建设债券是基础设施建设最为有效的融资方式之一[7],发行农村公路建设债券主要有2种方式。一种方式是政府债券即国债。国债是农村公路建设筹资的一个重要渠道,但是,随着我国积极财政政策的逐渐淡化,国债规模不可能大幅扩大。另一种方式是发行地方政府债券。可以借鉴国外地方政府债券融资的成功经验。如美国地方公路建设的主要资金来源于地方债券,它以地方税收及其他经常性收入作为还债资金来源,而对经济效益好的项目则以项目收入作为还债资金来源。而我国是否可以发行地方债券为地方基础设施建设筹措资金,社会中还有诸多争议。但是,非经营性的农村公路建设具有很强的外部性,社会效益明显,对当地的经济发展、财政增收和社会进步有着巨大的推动作用。而且中央2003 年、2004年分别代地方发行债券250亿和150亿,实际上已在对地方发行政府债券进行逐步探索。只要项目选择得当,监管到位,完全可以允许地方适度发行债券以发展农村公路建设。

  (二)建立农村公路建设专项基金

  实行公路建设专项基金在市场经济发达的资本主义国家是一项主要的融资渠道,如美国、日本和澳大利亚等国家。我国目前也设有公路建设专项基金,其资金来源多为政府财政,基金受政府财政状况的影响较大,很难保证公路的建设,更不用说农村公路建设。因此,我国的公路建设基金必须以市场经济为导向,借鉴国外先进经验,通过税收的形式予以保证,才能使公路建设专项基金发挥应有的作用。国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费;国务院同时决定,将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元,即由每升0.2元提高到1元;柴油消费税单位税额每升提高0.7元,即由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油消费税单位税额相应提高[8]。具体来说,可以颁布法律法规,从成品油消费税、车辆购置税、超载等罚没收入中按一定的比例提留一部分作为农村公路建设专项基金。成品油消费税的征收与该地区的车辆保有量成正比例关系,车辆购置税与地区经济发展水平和收入水平相关。虽然我国经济发展严重不平衡,经济发达地区的车辆保有量较大,而经济不发达地区车辆保有量规模则相对较小。尤其是农村地区车辆保有量较小,经济相对落后,而且较多的也是农用三轮车、四轮车、拖拉机、摩托车等。但是,可以尽快研究制定国省干线公路和农村公路的切块分配比例,以保证我国农村公路建设资金的尽快落实。在分配比例的确定上,可以适当向农村公路倾斜。

  (三)国家优惠政策

  对于农村公路,由于其公益性特征显著,市场机制相对失效,从而使得国家政策对农村公路融资的扶持至关重要。就农村公路对“三农”问题的影响力而言,国家在今后较长一段时期对其建设采取倾斜政策的态度是不会改变的,而政府一系列倾斜政策的具体表现就构成了政府的优惠政策。当然,政府对一个行业采取的优惠政策并不需要以独立的形式出现,在一般情况下,它往往和其它融资方式一起,对项目起到间接融资的作用。如税收优惠政策(包括暂缓施工单位的营业税征收)、各种前期政策(包括征地、拆迁方面的费用承担)、政策性金融和对其它融资方式的支持等。

  (四)市场化运作

  尽管农村公路具有较强的社会公益性,但这并不排斥农村公路照样可以采用市场化运作的方式来直接或间接筹集建设资金。(1)将农村公路分为经营性项目和非经营性项目。其中经营性项目可以通过市场进行筹资建设运营。虽然农村公路除了一些具备收费权的县道外,在表面上看都是属于非经营性项目,但是如果政府通过加入某些条件,就可以将看似非经营性项目的农村公路基础设施转化为经营性项目。如对于资源路的修建,地方政府可以规定,修成后,在资源销售中提取一定比例作为投资者的回报,或者由开采方修建,建成后减免一定的税收;对于旅游路,修成后,在门票中提取一定的比例作为投资者的回报等。如陕北矿产资源丰富,陕西省延安市每吨石油征收10元作为县、乡道路建设费用,仅此一项每年可筹集资金2000万元。(2)从公路沿线土地增值和服务业创收中提取一定比例,用于农村公路建设。农村公路“通达工程”建设带来的直接影响是当地交通的便捷,投资硬环境的改善,由此加快对外开放和招商引资的步伐,带动农村公路沿线出现新的经济增长点,带动沿线土地增值,服务业快速发展,地方财政收入增长等。因此,从增长中的地方财政中拿出一定比例的资金转移到下一轮的农村公路建设中,有利于农村公路事业和国家财政收入的互动,使两者都进入一个较理想的良性循环。另外可以通过盘活交通存量资产,转让一些收费公路的经营权,利用冠名权、绿化权、路边资源开发权等市场化运作方式,鼓励和吸引企业等社会力量投资农村公路。

  参考文献:

[1] 黄勇, 陶勇. 怀化市农村公路建设现状与发展探讨[J]. 湖南交通科技,

2008 ,34(1):144-147.

 [2] 应对挑战 科学发展 为保持经济平稳较快发展做好交通运输保障工作

---- 李盛霖部长在2009年全国交通运输工作会议上的讲话 (2009-01-15)

 [3] 赵婧. 农村公路建设筹融资的瓶颈分析及对策探讨[J]. 交通财会,2007(10):13-16.

[4] 马书红. 农村公路规划与执行绩效评价体系[J]. 重庆交通大学学报:自然科学版,2008,27(1):113-117.

 [5] 张萌, 金忠诚, 章字义. 公路建设发展融资之路探讨[J]. 交通财会, 2003(8):46-47.

 [6] 胡方俊. 高速公路投融资模式与效应评价[J]. 现代公路, 2005 (12):56-59.

[7] 徐佑林. 引进社会资本投资建设高速公路有关问题的思考与对策[J]. 交通财会, 2006(4):21-23.

 [8] 国务院.关于实施成品油价格和税费改革的通知. 国发[2008]37号 .(2008-12-18)

[9] 程兴新,唐娴.《农村公路》.人民交通出版社,北京,2006年11月

来源:陕西省交通厅交通工程定额站网

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    收录时间:2013年07月30日 23:08:38 来源:陕西省交通厅交通工程定额站网 作者:匿名
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