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我国矿业权评估管理改革透视
    

 
     近年来,我国矿业权评估管理在攻克难点中不断前进。目前我国矿业权评估管理究竟有哪些进步?还存在哪些问题?  

     该如何发展?记者近日对此进行了采访。

     努力推动行业自律管理,政府转向以监督管理为主

     搞市场经济,必然要有评估行业。矿业权评估是矿业权市场建设的重要组成部分,对维护国家和矿业权人、投资者合法权益有着重要作用。

     我国矿业权评估业诞生于1998年,主要服务于矿业权出让、市场转让交易、企业资产重组、贷款抵押、司法鉴定等方面。目前,我国已建立了矿业权评估师执业资格制度和矿业权评估机构资质登记等制度。现在全国有78家评估机构,分布在22个省(区、市)。

     近年来,矿业权市场发展迅速。据《中国矿业权评估师协会行业“十一五”发展规要》称,“目前,按照法规要求,凡需要有偿取得矿业权的,或在二级市场转让矿业权,绝大多数进行了评估。” 从下面这个数据可以看出这个行业业务量的扩张:2001年~2005年,我国矿业权评估项目从281件增加到3000多件。

     对矿业权评估管理,我国实行“两条腿走路”:政府监督管理,行业自律管理。矿业权评估管理总体趋向是,努力推动行业自律管理,政府转向以监督管理为主。

     2006年,矿业权评估管理又取得一些重要进展:

     一是部分政府管理职能移交行业协会。为了转变管理观念、改变管理方式,国土资源部将矿业权评估管理部分事项移交中国矿业权评估师协会负责。主要包括:矿业权评估和矿产资源储量评审的资格资质管理,协会对行业实行自律管理。

     二是调整矿业权价款确认(备案)管理权限,使权责一致。总的原则是:谁发证,谁确认(备案)。国土资源部负责颁发勘查许可证和采矿许可证的,矿业权价款确认(备案)和处置工作由部负责,其余由省(区、市)国土资源管理部门负责。省级国土资源管理部门每季度将价款确认(备案)和处置情况报国土资源部。

     三是以公开方式选择矿业权评估机构、承担出让矿业权评估项目。为了规范权力运行,阳光行政,针对矿业权评估中的关键环节——评估委托机制,国土资源部作出重大改革:自2006年8月7日以后,由国土资源部批准有偿出让的矿业权,其评估由国土资源部公开选择评估机构承担,评估费用由国土资源部承担。以竞争方式出让的矿业权评估,由国土资源部准备所需主要地质报告和有关资料。经批准允许协议出让的矿业权评估,由申请人提供相关资料,并要对地质资料真实性、完整性负责。这一改变从制度上解决了政府指定评估机构的问题,体现了政府管理方式的转变,有利于政府廉政建设,有利于评估机构的发展和评估市场体系的完善。这标志着,评估机构获得政府出让的评估项目,无需公关政府,可以公开、公平、公正地获得。因为,公开摇号对每个评估机构机会均等。

     据了解,目前以公开方式选择矿业权评估机构的做法,已在新疆、河北、湖北、安徽、江西、贵州、江苏、江西等省(区)实行。这项新政推出,赢得各方好评。

     评估行为不规范、评估理论方法不完善是当前矿业权评估管理领域存在的主要问题

     当前矿业权评估领域存在什么问题?

     矿业权评估作为新生行业,又处在权力和市场利益夹缝之间,外部干扰因素多。一个突出的问题是,评估行为不规范。

     例如,某地一探矿权,地质队转让时评估为100万元,后来在几家公司之间倒来倒去,又打了几个钻孔,最后被作为无形资产评估为十几亿元,用做抵押债务。

     有的评估机构为承揽项目,采取不正当竞争手段,游说于政府管理部门和委托人之间,刻意压低价格,减少必要的工作程序,降低评估质量,甚至弄虚作假;有的机构为迎合出资方意愿,随评估目的不同,任意高估或低估矿业权价值;有的机构内部管理不规范,把关不严。

按现行规定,一家正规评估机构的专职评估师应不少于3个,但有的评估机构人员全部是外聘,成了“空壳评估机构”。有的评估报告评出来后,主审人看都不看就敢大笔一挥签字放行。

     而评估师们抱怨说,现在评估环境差、干扰因素多、评估费用低。低到什么程度?有的项目1个报告评估费用仅1万元,低到连评估师都不够支付差旅费,无法到现场考察,评估成了“闭门评估”,评估报告质量可想而知。至于评估行业要求的资料检查、市场调查等最基本的程序,则能省略就省略。

     当前矿业权评估中另一个问题是理论认识问题,特别是对矿业权价款的理解。

     价款是什么?一种认识是,矿业权价款是国家将其出资勘查探明的矿产地的矿业权出让给他人或矿业权人将其转让给他人时按规定对受让人收取的款项。其前提条件是,国家出资、勘查形成矿产地,这二者要兼备。没有国家出资或国家只投入了基础性工作,如大调查,没有进行真正的矿产勘查,不能收取价款。这里,国家是作为一个投资人面目出现,其价款评估围绕投资人行为来进行,价款是投资人利润的合理回报。但这种理论解释在评估实践中遇到尖锐的挑战,民采的矿、地表露头矿、晋陕蒙地区的煤矿,国家或者没有做过勘查工作,或者做过程度极低的工作,如煤炭预测工作,而实际上煤炭资源存在,这些煤矿的价款怎么评估?特别是像煤炭之类在勘查上属低风险或无风险的矿产资源,这些天然存在的巨大财富,仅以国家出资人的概念来评估处置价款,等于将国家的巨大的权益拱手相送申请人。

     另一种观点是,价款是国家作为所有权人权益的回报。不论做没做工作,国家都享有权益。

     上述认识是巨大的理论分歧。

     从评估方法看,目前矿业权评估实务操作中主要有收益途径法、成本途径法、可比销售法等。国际上矿业权评估也有不同的理论认识。大体是三种:把探矿权采矿权当作不动产来评估,有的矿业权作为企业的资产价值来评估,还有一种是把探矿权、采矿权作为无形资产来评估。

     理论认识上的歧见,评估方法的自由空间大,给矿业权评估管理秩序带来了混乱。如:一个矿床相邻矿山采取不同的方法评估,评估结果差异很大,出现了不合理现象,但都符合有关规定。这些问题遭到社会质疑,对政府的权威和形象也是损害。不仅如此,还给政府矿业权评估管理——后期的评估确认(备案)带来很大难度。

     产生上述问题的原因在哪里?业界人士分析说,制度上,政府监管制度不完善,监督未到位;行业自律刚刚起步,惩戒没有制度,评估作假存在很大的侥幸空间。机制上,评估委托机制不顺,由买方出资评估卖方资产,卖方只进行备案或合规性确认,不符合市场交换的基本规则。换句话说,你买我的东西,你请人评估,评完后只是告诉我一声,我作为卖主基本没有讨价还价机会。此外,评估中对资料的可靠性、完整性要求不严格,为故意造假者提供了可乘之机;评估各相关方的责任不落实,责任机制流于形式。

     另一方面,我国的矿业权评估理论和现行的评估方法,主要适用于高风险矿产的价值评估,对低风险、无风险矿产的评估和市场化不同目的的评估研究不够,对市场竞争与协议评估的巨大差异研究不够,特别是不能根据市场变化出现的新情况及时进行调整。

     矿业权评估管理需进一步改革,重建管理制度

     矿业权评估在我国仅9年时间,发展过程比较艰难,原因是社会仍在用计划经济的思维对待它,并施予其不恰当的社会责任,以及制度的不完善。当前矿业权评估存在着这样那样不好的现象,但这些现象本身并不是问题,管理部门需要从这些现象所反映出的问题中分析深层次原因,寻找解决问题的途径和办法。

     矿业权评估该如何发展?政府的部分职能移交后,政府管理要做些什么?行业管理要做些什么?

     国土资源部储量司负责人说,必须用制度来保证行业的健康发展。要改变对评估机构的不正确定位,它是一个评估机构,它没有对国家资产定价的权力,它可以提出咨询意见。如果把评估机构定位为定价机构,那么,所有利益相关人都会找评估机构游说,让评估机构高评或低评。评估机构的结局是,要么丢掉市场,要么迎合各方意愿不顾评估原则,破坏评估行业。

     矿业权评估管理需要进一步改革,重建管理制度,明确责任,加强监管。

     政府有双重身份。作为社会管理者和市场监管者的政府,创造公平、公正的矿业权评估秩序是其应追求的目标和责任;作为矿业权评估报告用户的政府,怎么用好评估结果,的确有责任。

     据悉,矿业权评估管理改革思路有两种:

     一种是在机制上强化评估机构的独立、客观、公正,即评估机构在政府出让矿业权和受让人购买矿业权之间形成公平交易,作为公平的中介机构,要努力去寻求、发现这个价格,交易结果让政府和受让人认可。

     另一种思路,评估报告提出的意见作为一个很重要的参考依据,但矿业权价款不一定以这个价为定价,可能高于它也可能低于它。矿业权价款通过会审会,综合国家宏观经济政策、相关因素等,由集体会审形成一个综合价。这里,矿业权价款确认不仅仅是确定矿产资源价值、体现资源权益的手段,而且是参与宏观调控的有效方式。它可起到三个作用:一是实现有偿取得矿业权,促进合理利用资源;二是调节投资取向,起到鼓励或限制投资的作用;三是压缩因资源禀赋优势而产生的利益空间,让投资者在社会平均利润率水平上进行公平竞争。


     在政府酝酿加强监管的同时,行业自律管理正在起步,自律管理力度在加大。

     在不久前在京召开的以“整顿规范,诚信执业”为主题的中国矿业权评估师协会一届二次常务理事会上,国土资源部副部长、中国矿业权评估师协会会长汪民警告,“这些不规范的行为,在社会上造成了极坏影响”。他说,这些不规范的行为将会严重危及评估行业的健康发展。对此,我们必须高度重视,清醒认识,绝不能自毁长城,自砸饭碗。为此,作为行业自律管理机关的中国矿业权评估师协会,2007年重中之重的任务,一是要在评审评估行业进行一次大检查,全面整顿规范评估行为。对一些影响极坏的弄虚作假、恶意评估的典型案子,要公开曝光,对一些机构和评估师参与弄虚作假的,要严厉惩处。要结合资格资质管理,清理整顿评估机构、评审机构。二是要全面系统地深入开展评估理论方法研究。

     就在此次会上, 极具行业管理特色的《中国矿业权评估准则体系(框架)》也在准备出台,这是对从业者个体能力素质的底线要求。准则体系包括两部分:技术基本准则、道德基本准则。它告诉人们,矿业权评估业要走向健康发展,技术和道德“一个也不能少”。

     更有刚性色彩的是,会议原则通过《矿业权评估机构资质管理办法》、《矿业权评估机构年检管理办法》,对违规评估机构将施以行业管理最高的惩罚——吊销资质,逐出门外。(来源:国土资源部)记者 丁全利


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